Les droits de vote et d’éligibilité des Congolais
de l’étranger
Le problème
En
2011 auront lieu, en principe[1],
les élections présidentielles, législatives, provinciales, urbaines,
municipales et locales. Beaucoup de Congolais de l’étranger ne pourront probablement
pas y participer, si la législation qui ne leur a pas permis voter en 2005 et
en 2006 n’est pas révisée. C’est pourquoi, il convient de se poser la question
de l’exercice de leurs droits de vote et d’éligibilité.
Les droits de vote et d’éligibilité sont garantis à tout Congolais par
la constitution et font partie des droits politiques (art. 11 cst.). Ceux-ci
désignent généralement l’ensemble des compétences que l’ordre constitutionnel
reconnaît au corps électoral. Parmi eux figurent également d’autres droits de
même rang qui, sans conférer directement au peuple des compétences, se
rapportent à leur exercice, à l’instar du droit de pétition ou des libertés
d’opinion, de réunion et d’association[2].
Les
droits politiques constituent ainsi une catégorie des droits fondamentaux qui,
en démocratie, appartiennent au peuple qui est l’organe essentiel et principal
de l’État et, partant, aux membres le constituant, c’est-à-dire individu ou
groupe d’individus. En tant que
constitutionnels, ces droits peuvent être restreints dans leur exercice. C’est
dans cette perspective qu’il faut placer leur réglementation. La question est
de savoir si la substance de ces droits politiques est sauvegardée, en dépit
des restrictions légales dont ils font l’objet. Avant d’y répondre, précisons-en
la notion et la nature.
1. Notion et nature des droits de vote et
d’éligibilité
À la
différence d’autres droits politiques ayant notamment comme contenu une
proposition adressée à l’autorité publique (droit de pétition) ou une rencontre
poursuivant un but précis (liberté de réunion et d’association), les droits de
vote et d’éligibilité concernent respectivement le choix d’une personne ou
d’une idée et la possibilité pour les citoyens d’un État d’être candidat à une
élection.
Le vote est
l’acte matériel par lequel est exercé le droit de vote, en tant que droit de
choisir. Les gouvernés procèdent à la désignation et à la légitimation de leurs
gouvernants et manifestent, à la demande de ces derniers, leur approbation ou
désapprobation à l’égard des projets qu’ils leur soumettent, selon la procédure
prévue à cet effet[3]. Cette
définition révèle que le vote peut avoir deux objets : soit une personne
dans le cas des élections, soit une idée dans celui du référendum.
L’élection
populaire constitue l’institution démocratique fondamentale. La règle qui veut
que le peuple procède au choix des personnes chargées de le représenter compte
parmi les plus élémentaires en démocratie politique. Pourtant, l’importance du
droit de participer à des élections libres pour le fonctionnement de la
démocratie se traduit par le fait que sa garantie trouve de nos jours son
fondement dans les constitutions étatiques. Celles-ci doivent assurer au droit
d’élire les conditions qui favorisent la libre expression de la volonté du
corps électoral, en tant que première pierre de l’édifice institutionnel
démocratique[4].
Le
référendum est une institution démocratique
qui permet aux citoyens d’un État de participer au choix des idées destinées à
régir leur vie. Par référendum, le peuple a la possibilité de s’opposer directement
à un projet proposé par ses dirigeants ou par une portion du corps électoral. Le
référendum peut être consultatif ou de ratification, si le corps électoral est
appelé à donner un simple avis ou si son opinion vaut décision
définitive ; facultatif ou obligatoire lorsque les pouvoirs publics sont
libres ou obligés de le déclencher ; constitutionnel ou législatif, s’il
s’applique à l’adoption ou à la révision d’une constitution, ou à une loi
ordinaire[5]. En
dépit des expressions apparemment fausses utilisées par la loi référendaire,
« consultation » (cf. art. 1 et 49 al. 1 in fine) et « consultation référendaire » (art. 4), le
référendum est ratificateur au Congo (art. 229 cst). Il est, en outre, constitutionnel
et obligatoire[6].
En tant que
choix, le vote a une double nature. Il est un droit et une fonction. La liberté
de vote garantit à tout membre du corps électoral ayant atteint la majorité
légale le droit de pouvoir exercer ses compétences de citoyen, c’est-à-dire
d’être admis à se prononcer sur une idée ou sur une personne. En exerçant son
droit de vote, le votant qui choisit ou non une idée, ou l’électeur qui choisit
une personne remplit une fonction, en tant que faisant partie du corps électoral
qui est un organe de l’État[7].
C’est pourquoi, le vote est soit facultatif, soit obligatoire d’après les
systèmes étatiques, selon que l’on accorde plus d’importance à sa nature de
droit ou à celle de fonction. Au Congo, l’accent est mis sur la première nature
(art. 4 Loi électorale).
Le droit à
l’éligibilité est la faculté reconnue à tout citoyen remplissant les conditions
de se porter candidat afin de se faire choisir par un corps électoral pour un
mandat public de son État. L’éligibilité constitue la face passive du vote
portant sur les personnes. Contrairement à celui-ci, elle n’est jamais une
fonction ; elle n’a qu’une nature : celle de droit. Le droit à
l’éligibilité ou à être candidat est reconnu à tout citoyen congolais idoine
constitutionnellement, sous réserve de restrictions légales.
2. Restriction d’un droit
humain ou d’une liberté fondamentale en droit congolais
Hormis
certaines sociétés qui, comme l’Église catholique romaine notamment, ne se sont
pas dotées d’une constitution et font figurer dans une loi les libertés et les
droits fondamentaux, la plupart des États les garantissent, en principe, dans
une loi fondamentale. C’est ainsi qu’on les appelle également « droits
constitutionnels ». Ces droits ne sont pas absolus. Une loi ou une décision
peut en restreindre l’exercice, mais dans le respect des conditions juridiques
de rang constitutionnel. Aussi, est-ce dans la constitution qu’il faut en
principe chercher les conditions de cette restriction[8].
La constitution
du Congo, promulguée le 18 février 2006, ne prévoit pas une disposition définissant explicitement les conditions de
restriction des « droits humains et des libertés fondamentales ». Néanmoins,
après la définition de chaque droit et liberté ou de quelques droits et
libertés, une clause prescrit que la loi fixe les modalités d’exercice de ces
droits ou de ces libertés. Or, la restriction des droits fondamentaux s’opère
au niveau de leur exercice. Il en découle que la constitution du Congo n’envisage
de manière quasi explicite que la condition de base légale. En d’autres termes,
pour restreindre un droit humain ou une liberté fondamentale, il faut qu’une
disposition légale le prévoie.
Le respect de
cette condition peut être aisément contrôlé en cas d’une décision restrictive
des droits fondamentaux. Celle-ci étant hiérarchiquement inférieure à la loi,
l’examen de sa constitutionnalité se réduit à celui de sa légalité. En
revanche, les choses se corsent lorsqu’il s’agit de contrôler la constitutionnalité
d’une loi portant atteinte à un droit fondamental.
3. Restrictions légales des
droits de vote et d’éligibilité des congolais de l’étranger
Les lois congolaises restreignant les droits de vote et d’éligibilité
sont les suivantes : la loi n° 04/028 du 24 décembre 2004 portant
identification et enrôlement des électeurs en République démocratique du Congo (ci-dessous :
loi sur l’identification et l’enrôlement) ; la loi n° 05/10 du 22 juin
portant organisation du référendum constitutionnel en République démocratique
du Congo (ci-dessous : loi référendaire) et la loi n° 06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections
présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales (ci-dessous :
loi électorale).
3.1. Restriction au
stade d’identification et d’enrôlement
L’identification
et l’enrôlement sont des conditions sine
qua non pour exercer les droits politiques de vote et d’éligibilité. On
pourrait les considérer comme deux facettes d’un droit subjectif dérivé et
exercé par l’inscription sur la liste électorale.
Déjà à ce stade qui vise la composition du corps électoral, est
restreinte la possibilité pour les Congolais de l’étranger d’en être membre. En effet, le
lieu d’identification et d’enrôlement du citoyen congolais est, selon les
articles 5 et 7 de la loi sur l’identification et l’enrôlement, le Centre
d’Inscription situé dans le ressort de sa résidence principale ou secondaire.
La loi ne prévoit pas l’identification et l’enrôlement des Congolais de
l’étranger dans les représentations consulaires ou diplomatiques du Congo. Or,
nul ne peut prendre part au vote si son nom ne figure sur la liste des
électeurs et s’il n’est en possession de sa carte d’électeur (art. 26 Loi
référendaire). La loi électorale ajoute que le candidat député ou sénateur doit avoir la qualité d’électeur ou se
faire identifier et enrôler lors du dépôt de sa candidature (art. 120 al. 2,
chif. 4 et art. 131 al. 2, chif. 4).
3.2. Restriction du
droit de vote des Congolais de l’étranger
Le droit de vote des Congolais de l’étranger est touché à travers la
restriction au droit de participer au référendum constitutionnel (3.2.1) et
celle du droit de participer aux élections comme électeurs (3.2.2)
3.2.1. Restriction du droit de participer au
référendum constitutionnel
Dès
qu’un citoyen est inscrit sur la liste électorale, précise l’art. 4 de la loi
référendaire, il a « l’obligation civique de participer à la
consultation référendaire »[9]. D’après
cette disposition, l’inscription sur la liste électorale génère le droit de
participer au référendum et la non-inscription prive le citoyen de ce droit. L’obligation
civique découlant de l’inscription sur la liste électorale n’est pas assortie
de sanction, ce qui pourrait correspondre à la nature « droit » du
vote, selon l’option du constituant congolais.
En
interdisant le vote par correspondance ou par procuration, l’art. 29, al. 5 de
la loi référendaire exige implicitement que le citoyen inscrit sur la liste
électorale se trouve sur le territoire congolais le jour de vote, s’il veut
participer au référendum. Cette norme restreint excessivement le droit des
congolais de l’étranger de participer au référendum constitutionnel. Cette
restriction a vidé ce droit de son contenu dans le chef des congolais de
l’étranger aux revenus modestes et/ou liés par leurs obligations de travail.
Car, la possibilité ne leur a pas été accordée de se prononcer sur la constitution
qui régit actuellement l’État congolais.
3.2.2. Restriction du droit de
participer aux élections
Le droit de
participer aux élections comme électeur est régi par la loi électorale,
laquelle ajoute à la restriction prévue par la loi sur l’identification et
l’enrôlement, d’autres restrictions au droit de vote de ceux des congolais de
l’étranger qui ont eu l’opportunité de se faire enrôler, car, de toutes les
façons, sans avoir été enrôlé, on ne peut pas élire.
L’article 5
de la loi électorale pose des conditions pour exercer le droit d’élire. Le
chiffre 3 de cette disposition exige de l’électeur qu’il se trouve sur le
territoire du Congo le jour des élections. Le chiffre 4 ajoute qu’il ne faut
pas se trouver dans l’un des cas d’exclusion prévus à l’article 7[10].
Le chiffre 5 de cette dernière norme exclut de la participation aux élections
les Congolais se trouvant à l’étranger le jour des élections.
Ces
dispositions portent une atteinte excessive au droit d’élire des Congolais de
l’étranger. Elles exigent que l’électeur congolais soit sur le sol congolais
pour voter. Faute de quoi, il ne peut exercer son droit d’élire ses
représentants.
3.3. Restriction du droit d’éligibilité
D’après la
loi électorale, l’exercice du droit d’éligibilité de tout citoyen congolais est
soumis à une caution accompagnant le dépôt de candidatures[11].
Afin d’éviter des redites gênantes pour le lecteur, il ne sera question ici que
de l’éligibilité aux organes législatifs nationaux (3.3.1) et à la présidence
de la République (3.3.2)[12].
3.3.1.
Éligibilité à la Députation nationale et au Sénat
Les conditions d’éligibilité aux élections « législatives »[13]
et sénatoriales sont fixées par la constitution congolaise respectivement dans
ses articles 102 et 106. D’après ces articles, celui qui veut être
candidat aux élections « législatives » et sénatoriales doit remplir
les conditions suivantes : être congolais ; avoir un âge minimum de
25 ans pour le candidat à l’Assemblée nationale et 30 ans pour le candidat au
Sénat; jouir pleinement des droits civils et politiques. À ces conditions la
loi électorale (art. 121 al. 5, let. c et 132 al. 5, let. c) ajoute entre
autres la caution de 110.000 francs congolais (soit 250 $ au taux à
l’époque de l’adoption de la loi) pour les candidats à l’Assemblée nationale et
au Sénat.
3.3.2. Éligibilité à la présidence de
la République
Pour
être candidat à la présidence de la République, il faut remplir les conditions prévues
par l’article 72 de la constitution et l’article 103, ch. 4 de la loi
électorale. Ces dispositions reprennent les conditions de l’article 106 de la constitution
et l’article 131 al. 2, chif. 4 pour être candidat aux élections sénatoriales. De plus, la lettre d
de l’article 104, alinéa 3 de la loi électorale exige du candidat à l’élection
présidentielle qu’il joigne à la déclaration de candidature « un récépissé
du dépôt d’une caution non remboursable de 22’000’000 de francs congolais (soit
50’000 $ au taux à l’époque
de l’adoption de la loi) constants versés dans le trésor public »[14].
3.4. Appréciation des restrictions
légales
Les
restrictions légales des droits de vote et d’éligibilité des congolais de
l’étranger s’apprécieront autour de ces trois axes : La difficulté
d’exercer le droit de vote (3.3.1), l’exorbitance de la caution pour être
éligible (3.3.2) et la relation entre inconstitutionnalité et inconventionalité
dans la constitution congolaise (3.3.3).
3.4.1. La difficulté pour les
congolais de l’étranger d’exercer leur droit de vote
Au vu des
restrictions légales du droit de vote des congolais de l’étranger, on peut a
priori considérer que ce droit n’est pas violé. Car, les Congolais de
l’étranger ont eu la possibilité de se rendre au Congo pour l’enrôlement, avant
le référendum, ou lors du dépôt de leurs candidatures pour ceux qui se sont
présentés ou qui ont été présentés aux différentes responsabilités publiques.
Ils auraient pu aussi s’y rendre pour les élections passées et pourront s’y
rendre pour les prochaines. En vertu de cette possibilité théorique, on peut
soutenir que le Congolais de l’étranger, qui ne s’est pas rendu dans son pays
pour pouvoir exercer son droit de vote, ne peut prétendre que ce droit a été
restreint alors qu’il s’est lui-même abstenu de l’exercer.
Néanmoins,
dans la pratique, cela ne paraît pas aussi simple que l’on peut imaginer.
D’abord, la plupart des Congolais qui vivent à l’étranger sont des réfugiés
économiques. Beaucoup se sont expatriés, surtout en Occident, pour s’assurer un
avenir plus ou moins acceptable. Ce sont eux qui sont devenus la planche de
salut pour leurs familles (au sens large du terme) restées au pays, en
expédiant à celles-ci une aide financière régulière par Western Union ou par
d’autres agences d’envoi d’argent. Ensuite, très peu de Congolais trouvent à
l’étranger un travail équivalent à leur qualification. Nombreux exercent des
besognes dédaignées par les natifs de leurs pays hôtes. Ceux qui ne sont pas
embauchés restent au chômage permanent (heureusement rémunéré), sans espoir
d’accéder un jour à un travail décent. D’autres, enfin, la liste n’est pas
exhaustive, donnent naissance à plusieurs enfants afin de bénéficier de l’aide
sociale.
Il en résulte
qu’on ne peut raisonnablement attendre de ces catégories de personnes, quel que
soit leur degré de civisme, qu’elles dépensent de l’argent obtenu difficilement
et géré avec parcimonie, afin de subvenir tant soit peu à la survie familiale,
d’aller exercer leur droit de vote au Congo. Par conséquent, seuls les nantis
peuvent exercer ce droit. On peut trouver dans cette triste réalité une
violation du principe de l’égalité de traitement qui est aussi un droit garanti
par la constitution (art. 12 et 13). Le droit de vote des moins nantis est tout
simplement vidé de son contenu puisqu’en réalité, il leur est impossible de se
trouver sur le territoire congolais le jour de vote. En conséquence, ils ont
privés de l’effectivité de leur droit de se prononcer sur leur constitution et de
choisir librement leurs représentants à la direction des affaires publiques. À
n’en point douter, il s’agit d’une restriction disproportionnée du droit de
vote des Congolais de l’étranger. Le respect de ce droit aurait consisté dans
l’organisation des bureaux de vote dans les services consulaires du Congo à
l’étranger.
D’ailleurs,
il faut souligner que la plupart des États organisent dans leurs consulats
respectifs le vote de leurs ressortissants vivant à l’étranger. C’est le cas
notamment de l’Autriche, la France et de la Suisse. Le Congo pourrait mettre au
bénéfice des Congolais de l’étranger trois possibilités qu’ils peuvent utiliser
pour exercer leur droit de vote : en personne, par correspondance ou par
procuration. Mais étant donné que d’après l’art. 29, al. 5 de la loi référendaire,
le vote par procuration ou par correspondance est interdit, il ne reste plus
que la possibilité du vote en personne au consulat congolais.
Toutefois, on
pourrait, en plus de la peur de fraudes électorales, évoquer les difficultés
pratiques éventuelles, liées à une pareille organisation à travers tous les
consulats du Congo et au coût qu’elle suppose. Les deux dernières raisons
relèvent du manque de volonté politique et la première raison est peu
convaincante. Il suffit de prendre quelques précautions : créer un bon
cadre avec des responsables de bureaux de vote choisis parmi les Congolais
intègres ; entourer ceux-ci d’observateurs étrangers et de représentants
des partis politiques, en exigeant que le dépouillement et la publication des résultats
s’effectuent le jour même du vote.
Si ces
précautions sont prises, le vote peut tout aussi bien se dérouler à l’étranger
que sur le territoire congolais, dans la vraie liberté et la vraie
transparence. L’organisation du vote dans les consulats congolais permettrait
de corriger le suffrage actuel qui, de toutes les façons, prive subtilement de
l’exercice de leur droit de vote les Congolais de l’étranger moins nantis.
Partant, la loi électorale viole sur ce point la constitution congolaise.
3.4.2. Exigence d’une caution exorbitante pour
être éligible
Si
la caution exigée pour être éligible à la députation et au Sénat est
relativement exorbitante, celle qui conditionne l’éligibilité à la présidence
de la République introduit une
discrimination absolument censitaire au Congo, car seul celui qui a des moyens financiers peut
prétendre à la magistrature suprême. Par conséquent, un citoyen congolais qui
ne dispose pas de moyens (point n’est besoin de signaler qu’au Congo, le
salaire moyen ne dépasse pas les 50 $) est privé du droit d’éligibilité, même
s’il remplit des conditions légales pertinentes. Cette pratique de caution élevée
non remboursable restreint excessivement le droit qu’a chaque Congolais
d’accéder aux fonctions publiques de son État. Or, d’après l’article 13 de la constitution,
aucun Congolais ne peut, en matière d'accès aux
fonctions publiques ni en aucune autre matière, faire l'objet d'une mesure
discriminatoire, qu'elle résulte de la loi ou d'un acte de l'exécutif, en
raison notamment de sa condition sociale. En l’espèce, la caution exorbitante
prévue par la loi électorale établit une discrimination fondée sur la condition
sociale et est de ce fait contraire à la constitution. Cette discrimination
viole également les conventions internationales relatives aux droits de l’homme
auxquels le Congo est partie.
3.4.3. Inconstitutionnalité et inconventionnalité
dans la constitution congolaise
Le Congo a
ratifié un certain nombre d’instruments internationaux des droits de l’homme.
Ces traités régulièrement conclus et publiés ont, d’après l’article 215 de la
constitution congolaise, une autorité supérieure sur les lois. Aussi, sans
exclure une opinion contraire, on peut soutenir que la loi congolaise qui ne
respecterait pas un de ces instruments, ne reconnaîtrait pas cette
« autorité supérieure » garantie par la constitution et violerait ipso iure cette dernière. Par
conséquent, on pourrait, par ce biais, développer une thèse selon laquelle en
Droit congolais, inconventionalité pourrait équivaloir à inconstitutionnalité.
Ce d’autant plus que l’article 216 de la constitution prévoit une révision de
celle-ci avant la ratification d’un traité qui lui est contraire, afin de la
rendre conforme au traité. Dès lors, il importe aussi d’apprécier la
constitutionnalité des lois congolaises sous l’angle de la conventionalité.
L’équivalence entre
conventionalité et constitutionnalité n’est pas partagée par la doctrine
congolaise en la matière. En effet, Félix Vundwawe te Pemako fait une
interprétation contraire[15].
Sans nier la supériorité des traités internationaux sur les lois congolaises, il
affirme leur infériorité vis-à-vis de la constitution. Il se fonde sans doute
sur la tradition constitutionnelle du Congo. Néanmoins, l’article 216 de la
constitution pourrait être interprété dans un sens comme dans l’autre. C’est
pour cela, il faudrait que la Cour constitutionnelle donne une interprétation
authentique de la disposition, à défaut d’une autre disposition
constitutionnelle claire sur la question. Tout compte fait, l’article 215 de la
constitution affirme expressément la supériorité des conventions
internationales sur les lois. Partant, la violation de ces dernières n’est ni
plus, ni moins une violation de cette disposition constitutionnelle.
En matière des droits de vote et d’éligibilité qui concernent notre
propos, la disposition topique de droit international est l’art. 25 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (ci-après :
Pacte II)[16]. Cette
disposition développe l’article 21 de la Déclaration universelle des droits de
l’homme du 10 décembre 1948 et est reprise par l’article 13 de la Charte
africaine des droits de l’homme et des peuples du 27 juin 1981[17]. Toutes
ces normes prévoient le principe de non-discrimination en matière de droits de
vote et d’éligibilité. Tous les citoyens d’un État partie à ce pacte doivent
avoir non seulement le droit mais aussi l’égale possibilité de voter et d’être
candidat au suffrage universel.
L’article 25 Pacte II est
à la base de beaucoup de commentaires et d’une jurisprudence internationale. Il
convient ici de s’appesantir sur la notion du suffrage universel qui interdit
toute discrimination en matière des droits politiques et incite à favoriser la
participation au suffrage d’un plus
grand nombre des citoyens d’un État.
La
Commission des droits de l’homme de l’ONU[18] a constaté
que la plupart des pays souhaitent construire des sociétés démocratiques
capables d’offrir aux individus la possibilité de façonner leur propre destin.
Sous réserve du choix de système politique et électoral de chaque pays qui peut
ne pas faciliter la participation populaire totale[19],
la Commission invite les États « à consolider
la démocratie par la promotion du pluralisme, la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la participation la plus large possible des individus à la prise de décisions et la création d’institutions publiques compétentes, y compris d’institutions
judiciaires indépendantes, d’organes législatifs et de
fonctions publiques efficaces et responsables,
et de systèmes électoraux qui garantissent la tenue d’élections périodiques, libres et régulières… »[20]. Au Congo, la manière dont
l’enrôlement s’est effectué n’a pas permis la participation populaire la plus
large possible aux élections. En effet, sur les 60 millions supposés des
Congolais, il n’y a eu que quelques 25 millions qui autaient été enrôlés[21].
On ne peut quand même pas soutenir qu’avec moins de la moitié de la population
on a connu une participation populaire la plus large possible.
Dans sa déclaration sur
les critères pour les élections libres et régulières, le Conseil
interparlementaire, réuni à Paris lors de sa 154ème session du 26 mars 1994, a adopté deux droits
qui concrétisent l’article 25 du pacte II. Le premier figurant au nombre des
droits relatifs au vote et à l’élection, c’est le droit appartenant à tout
citoyen majeur d’accéder à une procédure d’inscription des électeurs qui devra
être efficace, impartiale et non discriminatoire. Le second est cité parmi les droits et responsabilités relatifs à la
candidature, au parti et à la campagne le droit pour tout individu de prendre part à la direction des affaires publiques de son pays et de
présenter, dans des conditions d’égalité, sa candidature à des élections. Le
Conseil précise que les critères nationaux régissant la participation aux
affaires publiques ne doivent pas être contraires aux obligations
internationales des États[22].
Certes la loi peut apporter des restrictions à l’exercice des droits de
vote et d’éligibilité, mais ces restrictions doivent être raisonnables. Le caractère raisonnable des restrictions sur
les droits de vote et d’éligibilité fait l’objet de toute une jurisprudence
aussi bien du Comité des droits de l’homme et de la Cour européenne des droits
de l’homme. D’après ces deux instances, les restrictions des droits de vote et
d’éligibilité doivent respecter le principe de proportionnalité. Le Comité des
droits de l’homme demande aux États de « prendre des mesures concrètes visant à garantir que toutes les personnes habilitées à voter
soient capables d’exercer ce droit »[23]. Pour la Cour européenne des droits de l’homme, les conditions de
restriction que prévoient les États ne doivent pas altérer l’essence des droits
de vote et d’éligibilité, ni les rendre inopérants, mais elles poursuivront un
but légitime et définir des moyens proportionnés[24].
La Cour européenne des droits de l’homme justifie
les restrictions des droits de vote et d’éligibilité fondées sur le critère de
résidence. Concernant la restriction du droit de vote, elle considère que d’un
côté, il y a une présomption que les non résidents ne sont pas directement et
constamment concernés par les problèmes de leurs pays d’origine au quotidien et
dont d’ailleurs ils n’auraient qu’une connaissance insuffisante. De l’autre
côté, sont soulignées la difficulté pour les candidats à la députation de
présenter les enjeux électoraux à des citoyens vivant à l’étranger de manière à
garantir la libre expression et l’influence des résidents sur la sélection des
candidats et la formulation de leurs programmes électoraux[25].
À propos de l’éligibilité à des législatives,
la Cour européenne des droits de l’homme accepte que les conditions plus
strictes soient imposées par les États. Elle soutient qu’une condition de
résidence permanente pendant cinq ans ne peut être exclue car elle permettrait
aux candidats « d’acquérir suffisamment de connaissances sur les questions touchant
aux tâches du parlement national »[26].
En outre, la Cour estime : « ... qu’il est essentiel d’établir que les candidats
députés sont des personnes intègres et sincères. En les obligeant à se
présenter publiquement, de la façon la plus franche, on permet aux électeurs
d’évaluer les qualifications personnelles des candidats et leur aptitude à
représenter au mieux leurs intérêts au Parlement. De telles conditions
correspondent manifestement aux intérêts d’une société démocratique et les
États ont une marge d’appréciation dans leur application »[27].
De même, une condition de résidence a été
admise par la Commission européenne des droits de l’homme pour un certain
nombre de raisons : la présomption qu’un citoyen non résident n’est pas
directement concerné ou informé; la quasi-impossibilité, pour les candidats, de
présenter les thèmes électoraux aux citoyens à l’étranger; la nécessité de
prévenir la fraude électorale, dont le risque est augmenté par le vote par
correspondance; et enfin le lien entre la représentation et l’obligation de
payer des impôts[28].
Ces restrictions des droits de vote et
d’éligibilité des personnes ne résidant pas dans leurs États nationaux
pourraient bien être étendues au-delà des législatives et s’appliquer à toutes
les élections. Leur caractère raisonnable est admis par les instances
internationales car elles sont justifiées par des motifs légitimes. Ce qui est
loin d’être le cas du Congo. Certes, les lois congolaises relatives aux droits
de vote et d’éligibilité ne vont pas aussi loin que la jurisprudence
internationale évoquée ci-dessus pour exclure expressément les Congolais de
l’étranger de l’exercice de ces droits. Elles exigent seulement que tout
Congolais soit sur le territoire national aussi bien le jour de l’enrôlement
que celui du vote. Cette exigence viole sournoisement le droit de vote et
d’éligibilité de tous les Congolais de l’étranger qui se trouveraient dans
l’impossibilité d’être sur le territoire d’origine pour se faire enrôler et
pour voter.
Cet état de fait paraît
contraire à l’article 25 b du Pacte II qui garantit le droit « de voter et d’être élu,
au cours d’élections périodiques, honnêtes, au suffrage universel et égal et au
scrutin secret, assurant l’expression libre de la volonté des électeurs ». Cette disposition
confère aux Congolais de l’étranger le droit de participer au référendum et
celui de participer aux élections en tant qu’électeur et éligible.
Le droit de
vote des moins nantis parmi les Congolais de l’étranger semble être vidé de son
contenu puisqu’en réalité, il leur est impossible de se trouver sur le
territoire congolais le jour de vote. Ils sont ainsi privés de l’effectivité de
leur droit de choisir librement leurs représentants à la direction des affaires
publiques (Charte, art. 13, ch. 1 ; Pacte II, art. 25, let. a). Il s’agit
d’une « restriction déraisonnable » du droit de vote des Congolais de
l’étranger au sens de l’article 25 in
limine du Pacte II. Le respect de ce droit aurait consisté à organiser des
bureaux de vote dans les services consulaires du Congo à l’étranger.
La caution
exorbitante pour le dépôt de la candidature à la magistrature suprême est, à
notre avis, une violation du principe de l’égalité de traitement qui est aussi
un droit garanti par la Charte (art. 3) et le Pacte II (art. 26). Aussi, la
disposition relative à cette caution touche, à notre avis, à la substance même
du droit de la majorité des Congolais d’accéder à la magistrature suprême. Elle
introduit, en outre, dans l’ordre juridique congolais le vote censitaire par
l’exigence d’une caution, trop élevée pour le citoyen moyen et/ou honnête, afin
d’être éligible à la magistrature suprême.
La restriction de l’exercice des
droits de vote et d’éligibilité des Congolais de l’étranger est également
contraire à la Résolution de la
Commission des droits de l’homme de l’ONU du 30 avril 2004 sur le renforcement du rôle des organisations et mécanismes
régionaux, sous‑régionaux et autres en vue de promouvoir et de consolider la
démocratie. Reprenant à sa manière le Pacte II, cette résolution déclare que les
éléments essentiels de la démocratie comprennent le respect des droits de
l’homme et des libertés fondamentales, notamment « le droit de participer
à la conduite des affaires publiques, directement ou par l’intermédiaire de
représentants librement choisis, de voter et d’être élu au cours d’élections
authentiques, périodiques et libres, au suffrage universel et égal, et au
scrutin secret garantissant la libre expression de la volonté populaire ».
Il découle de
cette déclaration que le non respect du droit de vote et celui d’éligibilité
d’une portion de la population congolaise se trouvant à l’étranger constitue
une atteinte à des éléments essentiels de la démocratie. Or, la démocratie est
un véritable défi pour le Congo qui se veut démocratique même dans son
nom : « La République démocratique du Congo ».
La contrariété aux normes internationales des lois restreignant
l’exercice des droits politiques de vote et d’éligibilité appartenant aux
Congolais de l’étranger peut être considérée comme une inconstitutionnalité, en
tant qu’elle viole l’article 215 de la constitution. Ceux-ci, en vertu de
l’article 162 al. 2 de la constitution, peuvent saisir
la Cour suprême de justice pour inconstitutionnalité des dispositions légales
restreignant de manière excessive leurs droits politiques. Cette cour exerce
les attributions de la Cour constitutionnelle en attendant l’installation de
celle-ci, conformément à l’art. 223 de la constitution. Par ailleurs, dans un
système politique quasi-bipolaire, il est judicieux pour une jeune démocratie
que la loi de la majorité soit systématiquement censurée par le juge
constitutionnel afin de consolider l’État de droit en gestation.
Conclusion
Dans la constitution
congolaise, la base légale est l’unique condition expresse de restriction des
droits humains et des libertés fondamentales. Cet état de fait ouvre une grande
brèche vers l’arbitraire du législateur. Celui-ci pourrait restreindre à sa
guise les droits constitutionnels, pourvu que la majorité des parlementaires
votent une loi en la matière. On nous objectera que les autres droits
constitutionnels doivent être respectés comme conditions de restriction d’un
droit constitutionnel. Mais le problème n’est pas pour autant résolu, car ces
autres droits peuvent aussi être restreints par une loi. Il se crée ainsi un
cercle vicieux qui finalement débouche sur la subordination de la constitution
à la loi. Cette dernière peut excessivement porter atteinte aux droits et
libertés d’une catégorie de personnes,
de telle sorte que le résultat concret peut être tenu pour une violation. C’est,
en l’occurrence, le cas des Congolais sans ressources financières suffisantes
pour satisfaire aux exigences de la loi électorale : ceux de la diaspora
ne pouvant exercer ni leur droit ni de vote ni d’éligibilité et ceux qui sont
sur le territoire congolais ne pouvant pas exercer leur droit
d’éligibilité. Il s’agit là d’une
atteinte au droit de vote et d’éligibilité instituant légalement une
discrimination injuste basée sur la richesse.
Pour prévenir
des atteintes semblables aux droits humains et aux libertés fondamentales dont
le respect s’impose aux pouvoirs publics (art. 60 Cst), il faut définir
clairement dans la constitution les critères sur la base desquels une loi peut
restreindre un droit constitutionnel. Ces critères permettront, en fin de
compte, de contrôler de manière sérieuse et objective la constitutionnalité des
lois au Congo. Voilà pourquoi, il est impérieux qu’ils figurent dans le projet
de la toute prochaine révision constitutionnelle. Ainsi, le Congo pourra se
doter d’une loi sur l’identification et l’enrôlement, d’une loi référendaire et
d’une autre loi électorale qui seront conformes à la constitution pour les
prochaines échéances de vote. Ces lois devront offrir aux Congolais de
l’étranger la possibilité d’exercer leurs droits politiques de vote et
d’éligibilité. Car tous les Congolais, où qu’ils se trouvent, ont le droit de
présenter la candidature aux charges publiques de l’État, d’une part, et le
droit de choisir les idées et les personnes appelées à présider à leurs
destinées, d’autre part. Idées et personnes dans lesquelles se retrouveront,
enfin, tous les Congolais, y compris ceux de l’étranger.
Constantin
YATALA NSOMWE NTAMBWE
Docteur en Droit de l’Université de Fribourg (Suisse)
Ancien Assistant à la Faculté de Droit de l’Université de Fribourg
(Suisse)
DEA en Droit canonique et en Droit européen comparé des religions de l’Université
de Strasbourg (France)
Actuellement, Curé de Nolay (France) et chercheur indépendant.
Sources utilisées
-Déclaration
universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948
-Pacte
international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966
-Charte
africaine des droits de l’homme et des peuples du 27 juin 1981
-Constitution
de la République démocratique du Congo du 18 février 2006
-Loi
n° 04/028 du 24 décembre 2004 portant identification et enrôlement des
électeurs en République démocratique du Congo
-Loi
n° 05/10 du 22 juin 2005 portant organisation du référendum constitutionnel en
République démocratique du Congo
-Loi
n° 06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle,
législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales, http://www.congoline.cd/JO.htm.com/documents/Loi_Electorale_fevrier2006.pdf
[1] Nous disons en principe parce qu’en dehors des élections
présidentielles, législatives et provinciales, les autres n’ont pas encore eu
lieu, faute de moyens financiers. Il n’est peut-être pas exclu que celles qui
sont envisagées pour 2011 ne soient pas organisées cette année là pour les
mêmes raisons.
[2] Cf. Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, volume I : L’État, deuxième éd., Stämpfli, Berne 2006, p. 198 ; Guy S. Goodwin-Gill,
Elections libres et régulières. Nouvelle édition augmentée, Genève 2006, p. 103
(http://www.ipu.org/PDF/publications/Free&Fair06-f.pdf).
[3] Olivier DUHAMEL / Yves MÉNY, Dictionnaire
Constitutionnel, PUF, Paris 1992, verbo
« vote ». À noter que la soumission d’un projet au peuple peut, selon
les systèmes, être l’initiative d’une portion du peuple ou des dirigeants.
[5] Cf. Gérad CORNU, Vocabulaire juridique, 4ème
édition mise à jour, Quadruge / PUF, Paris 2003, verbo « Référendum »
[6] D’après l’art. 218 cst,
le référendum constitutionnel est en principe obligatoire (al. 3), sauf si le
projet de révision est approuvé à la majorité qualifiée de trois cinquièmes des
membres composant l’Assemblée nationale et le Sénat réunis en Congrès. Mais il
est absolument obligatoire s’il s’agit d’une cession, d’un échange ou d’une
adjonction du territoire congolais (art. 214 cst).
[7] AUER /
MALINVERNI / HOTTELIER, volume I, p. 207-208.
[8] Dans la Constitution suisse,
par exemple, ces conditions sont actuellement énumérées à l’article 36. Ce sont
la base légale, l’intérêt public ou la protection d’un doit fondamental
d’autrui, la proportionnalité et le respect de l’essence du droit à restreindre
(Sur le contenu de toutes ces notions, voir Andreas AUER /
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit
constitutionnel suisse, volume II :
Les droits fondamentaux, Stämpfli, Berne 2006, p. 79-129 ; Pierre
MOOR, « Principes de l’activité étatique et responsabilité de
l’État », in Daniel THÜRER / Jean-François AUBERT / Jörg Paul MÜLLER, Droit constitutionnel suisse,
Schulthess, Zurich 2001, p. 265-283).
[9] Cette expression est
ambiguë, car elle fait passer le référendum pour une consultation, pourtant le
résultat du référendum n’est pas un avis mais une décision populaire qui
s’impose à tous, même au Pouvoir politique.
[10] Cet article dispose : « Ne peuvent participer au vote les personnes
qui se trouvent, le jour des élections, dans l’un des cas suivants: 1. les personnes frappées d’une
incapacité mentale totale médicalement prouvée ; 2. les personnes privées par
décision judiciaire définitive de leurs droits civils et politiques ; 3. les
membres des Forces armées et de la Police nationale congolaise; 4. les
personnes non inscrites sur les listes électorales ; 5. les personnes se
trouvant à l’étranger.
[11] En sus de la caution, il faut compter les dépenses liées à toute la
campagne électorale.
[12] Ce qui en sera dit concerne mutatis
mutandis les élections provinciales, urbaines, municipales et locales.
[13] Cette expression de la constitution congolaise ne devrait pas être
utilisée uniquement pour la Chambre basse du Parlement, car le Sénat étant un
organe législatif, les élections sénatoriales sont aussi législatives. C’est
pourquoi l’expression est entre guillemets.
[14] Sur les autres cautions,
voir : art. 149 al. 3 let. c pour les députés provinciaux ; art. 162
al. 3 let. c pour les candidats gouverneurs et vice-gouverneurs ; art. 177
al. 3 let. c pour les candidats conseillers urbains ; art. 186 al. 4 let.c
pour les candidats maires et maires adjoints; art. 195 al. 3 let. c pour
les candidats conseillers municipaux ; art. 202 al. 3 let. c pour les
candidats bourgmestres ; art. 211 al. 3 let.c pour les candidats
conseillers de secteur ; art. 218 al. 3 let. c pour les candidats chefs de
secteurs et chefs de secteurs adjoints. Nous nous demandons pourquoi le critère
des études ne figure pas parmi les conditions d’éligibilité dans un monde où la
plupart des dirigeants sont de plus en plus des universitaires. Le Congo n’en
manque pourtant pas.
[15] Félix VUNDWAWE te PEMAKO, Traité
de droit administratif, Larcier, Bruxelles 2007, p. 165.
[16] La RDC a
adhéré au Pacte II le 1er novembre 1976. Ce Pacte est entré en
vigueur pour la RDC
le 1er février 1977.
[17] On retrouve la même disposition, mutatis
mutandis, à l’article 23 de la Convention américaine relative aux droits de
l’homme du 22 novembre 1969. À noter que le Congo a ratifié la Charte africaine
des droits de l’homme et des peuples en 1987, une année après son entrée en
vigueur.
[18] À noter que depuis le 19
juin 2006, la Commission a été remplacée par le Conseil des droits de l’homme
institué par l’Assemblée générale de l’ONU dans sa Résolution A/60/251 du 15
mars 2006.
[20] Résolution 2000/47 de la Commission des droits de l’homme, « Promotion
et consolidation de
la démocratie », 25 avril 2000 (45-0-8), para. 1 a.
[22] Guy S.
Goodwin-Gill, Elections libres et régulières. Nouvelle édition augmentée,
Genève 2006, p. viii
(http://www.ipu.org/PDF/publications/Free&Fair06-f.pdf).
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