L’autorité compétente pour convoquer au référendum
selon la Constitution congolaise
Une certaine appréciation politico-juridique de la
dernière révision constitutionnelle est développée principalement sous l’angle
de la procédure et de l’opportunité[1].
Elle occulte ou minimise des aspects juridiques de fond. Pourtant, cette
révision couve plusieurs problèmes, si on l’étudie attentivement et non de
manière cursive. J’en ai déjà relevé quelques-uns dans un de mes précédents
écrits[2]
et j’en aborde, ici, un autre relatif à l’autorité compétente pour convoquer le
référendum. En effet, l’article premier de la Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de
la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006 (ci-après : La Loi constitutionnelle)[3]
a modifié l’aliéna 3 de l’article 218 de la Constitution de la République Démocratique
du Congo (ci-après : La Constitution)[4]
en octroyant au Président de la République la compétence de convoquer au référendum
pour l’approbation d’une révision constitutionnelle[5].
En son point 6, l’Exposé des motifs de la proposition de cette loi justifie
cette prérogative en ces termes : « Le Constituant
originaire n’a pas déterminé l’autorité compétente pour convoquer le Peuple en
référendum. Afin de suppléer à cette lacune, la présente révision suggère de
conférer cette prérogative au Chef de l’Etat. En effet, le droit
constitutionnel congolais et le droit comparé renseignent que le Président de
la République, la plus haute autorité de l’Etat et le représentant
constitutionnel de la nation, est le seul habilité à convoquer le Peuple au
référendum. »[6]
La motivation fait la part des choses entre, d’un
côté, la raison de la révision de cette norme constitutionnelle, à savoir combler
un vide et, de l’autre, la raison d’octroyer au Président de la République la
compétence de convoquer au référendum. Ce double justificatif est-il fondé juridiquement ?
1. L’octroi au
Président de la République de la compétence de convoquer au référendum
Il faut tout de suite préciser qu’il ne s’agit pas du
référendum de consultation ayant pour objectif d’obtenir l’avis du corps
électoral avant d’adopter un acte d’intérêt public[7].
Il est question ici du référendum d’approbation. Celui-ci est une procédure de
démocratie directe par laquelle une question ou un texte est soumis à la
ratification du peuple ou d’une portion de celui-ci, en tant que corps
électoral[8].
Il est national ou local, selon qu’il est organisé par le pouvoir exécutif
national ou le pouvoir exécutif local[9].
L’octroi au Président de la République, chef de l’Exécutif national, de la
compétence de convoquer au référendum n’est pas étranger à la tradition
constitutionnelle congolaise, ni au droit comparé.
1.1. La tradition constitutionnelle congolaise et la
compétence pour convoquer au référendum
La tradition constitutionnelle congolaise reconnaît au
Président de la République la compétence de convoquer au référendum. On peut en
citer ici quelques textes : l’article 4, alinéa 4, de la Constitution de
la République Démocratique du Congo du 1er août 1964 (La Constitution
de Luluabourg)[10] prévoyait
la soumission au référendum par le Président de la République, saisi par les
assemblées provinciales intéressées, du projet de formation d’une nouvelle
province de fusion de deux ou plusieurs provinces ou parties de
provinces ; l’article 28, alinéa 1er, de la Constitution de la
République Démocratique du Congo du 24 juin 1967[11]
donnait au Président de la République le pouvoir de soumettre au référendum
tout texte qui lui paraît devoir exiger la consultation directe du peuple,
après en avoir informé l’Assemblée nationale par un message et après avoir pris
l’avis du Bureau de celle-ci ; l’article 203 du projet de constitution de
novembre 2002 adopté par la Conférence nationale souveraine (CNS)[12]
envisageait l’organisation (et non la convocation) du référendum par le Président
de la République.
Pour l’adoption de la Constitution du 18 février 2006,
un référendum avait été organisé sous le régime de l’Accord global et inclusif du 17 décembre 2002 sur la
transition en République Démocratique du Congo et la Constitution de la Transition du 04 avril 2003 (CstTr)[13].
Mais ce bloc constitutionnel de la Transition, qui avait institué la Commission
électorale indépendante (CEI), ne prévoyait pas la convocation au référendum
par le Président de la République. C’est la CEI qui avait organisé le
référendum, en vertu de la loi du 22 juin 2005 portant son organisation et son fonctionnement[14].
Cette loi ne parle expressément de « convocation » au référendum.
1.2. Le droit comparé et la compétence pour convoquer au référendum
En droit comparé, je prendrai en exemple deux
systèmes, le français et l’ivoirien. Le premier octroie au Président de la République
la compétence exclusive de convoquer au référendum mais n’institue pas de
commission électorale (art. 11 et 89 CstFr[15]).
Le second institue une Commission électorale indépendante, qui a la compétence
d’organiser le référendum, tout en reconnaissant au seul Président de la
République la prérogative d’y convoquer les électeurs (art. 32 al. 3 et art. 43
CstCi[16]).
Dans les deux systèmes, il revient au Conseil constitutionnel d’assurer la
régularité des opérations référendaires[17].
Au sein de ces systèmes, le Président de la République
est seul habilité à convoquer le peuple au référendum, en tant qu’incarnation
du pouvoir étatique et représentant de la nation. Une différence néanmoins les
distingue : en France l’organisation du référendum et la proclamation des
résultats provisoires relèvent du ministère de l’Intérieur, tandis qu’en Côte
d’Ivoire, ce double pouvoir est conféré à la CEI. Celle-ci n’est pas, à
l’instar du ministère de l’intérieur, membre de l’Exécutif. Le ministère de l’Intérieur
assure, au nom du Président de la République, la représentation et la
permanence de l’État sur l’ensemble de territoire national[18].
Il est donc cohérent que l’on attribue au supérieur hiérarchique ce que peut
faire l’autorité inférieure qui a la charge de poursuivre le processus
déclenché, le tout faisant partie de l’organisation. Mais la CEI est en dehors
de l’Exécutif et ne dépend pas du Président de la République. Elle est créée
surtout dans les États en voie de démocratie dans le but de garantir la
transparence et de prévenir la tricherie lors de vote ou d’élections, même si
ce but n’est pas toujours atteint, l’indépendance institutionnelle étant souvent
nominale et textuelle, mais non effective.
Comme on peut le remarquer, aussi bien du point de vue
de la tradition constitutionnelle congolaise que de celui du droit comparé, rien
ne s’oppose à ce que la compétence de convoquer au référendum revienne au Président
de la République. Mais l’actuel article 218 de la Constitution ne peut pas être
considéré comme la norme générale sur la convocation au référendum en tant que
tel, du moment qu’il ne concerne que la procédure référendaire.
Une question qui doit être étudiée est celle de savoir si la révision de l’article sous examen a effectivement
comblé une lacune, étant donné qu’il ne précise pas
que le Président de la République est le seul compétent pour convoquer tout
référendum, à l’instar des deux systèmes précités.
2. La révision
de l’article 218 de la Constitution et le « comblement d’une lacune »
Le motif avancé pour justifier la révision de l’article 218 de la Constitution est la lacune qu’accuserait cette disposition sur l’autorité compétente
pour convoquer au référendum en vue de la ratification d’une révision
constitutionnelle. Dès lors, il faudrait déterminer le sens de la lacune avant
de la constater, le cas échéant, pour justifier, en l’espèce, la nécessité de
la combler.
2.1. La notion de lacune
La lacune de la loi est un vide contraire à l’économie
de la loi (c’est-dire sa structure, son ordre interne,
son organisation d'ensemble): elle
existe lorsque la loi ne dit pas comment il faut traiter une situation qui
exige une solution juridique. On parle alors de « lacune praeter legem » (« en dehors
de la loi »), ou de « lacune vraie ». Elle est à distinguer de
la « lacune intra legem (« dans
la loi ») qui est voulue par le législateur.
Selon l’Exposé des motifs de la loi constitutionnelle,
il s’agirait, en l’occurrence, d’une lacune proprement dite. Cette lacune
existe lorsque le législateur s’est abstenu de régler un point qu’il aurait dû
régler et qu’aucune solution ne se dégage du texte ou de l’interprétation de la
loi[19].
C’est donc affaire d’interprétation, et souvent aussi d’appréciation, que de
déterminer si l’on se trouve en présence d’une lacune proprement dite[20].
2.2. La lacune au sujet de l’autorité compétente pour convoquer au
référendum
L’ancien article 218, alinéa 3, de la Constitution ne
définissait pas l’autorité compétente pour convoquer le peuple au référendum
dans le cadre de la procédure de révision constitutionnelle y aboutissant. Mais
cette absence de définition vaut-elle vraiment lacune ?
Une lecture hâtive et partielle peut conduire à
l’affirmation que l’article 218 de la Constitution comporte une lacune au sujet
de l’autorité compétente pour convoquer au référendum dans le cadre d’une
révision constitutionnelle, du fait qu’elle ne la nomme pas. Néanmoins, comme
il vient d’être bien indiqué, pour conclure à l’existence d’une lacune, il faut
tenir compte de toute l’économie de la loi. C’est donc toute la loi qui doit
être lacunaire et non seulement une de ses dispositions. En l’occurrence, il
faut interpréter l’ancien article 218, alinéa 3, de la Constitution, en tenant
compte de toute l’économie constitutionnelle.
2.3. L’ancien
article 218 de la Constitution et les dispositions constitutionnelles prévoyant
le référendum
L’ancien article 218 de la
Constitution ne désignait pas l’autorité compétente pour convoquer au
référendum. Ce constat n’autorise pas à conclure précipitamment à l’existence
d’une lacune sur le règlement de cette question. Il faut au préalable
interroger d’autres dispositions constitutionnelles prévoyant le référendum, si
elles prévoient une norme définissant de manière générale l’autorité compétente
en matière référendaire. Ce sont les articles 2,
alinéa 3 ; 5, alinéas 1 et 2 ; 161, alinéa 2 ; 214, alinéa 2, et
211 de la Constitution.
L’article 2, alinéa 3, de la Constitution dispose que « la
capitale ne peut être transférée dans un autre lieu du pays que par voie de
référendum ». L’article 5 de la
Constitution envisage la possibilité pour le peuple souverain d’exercer
directement le pouvoir qui émane de lui « directement par voie de
référendum ». L’article 214, alinéa 2, de la Constitution subordonne la
validité de toute cession, tout échange ou toute adjonction de territoire à
« l’accord du peuple congolais consulté par voie de référendum ».
Ces dispositions
prévoient le référendum sans mentionner l’autorité compétente pour y convoquer
le corps électoral. Mais cela ne suffit pas encore pour conclure à l’existence
d’une lacune constitutionnelle à ce sujet, car il existe l’article 211.
Celui-ci, en son alinéa premier, reconnaît à la Commission Électorale
Indépendante (CENI) la compétence pour organiser tout référendum. Cette
disposition constitue, me semble-t-il, la norme générale sur l’autorité
compétente pour convoquer au référendum. Aussi, n’était-il pas nécessaire de reprendre
la mention de cette autorité dans toute norme spéciale prévoyant l’organisation
d’un référendum.
Il en résulte que l’argument du comblement
d’une quelconque lacune qui justifierait la révision de l’article 218 de la
Constitution paraît donc peu convaincant. Dans sa formulation ancienne, la
norme ne comportait pas de lacune. L’interprétation de
l’article 211 de la Constitution permet de reconnaître à la CENI la compétence
de convoquer tout référendum, y compris celui portant sur la révision
constitutionnelle.
3. La consécration constitutionnelle d’un conflit de compétence
On le sait déjà, l’article 211, alinéa premier, de la
Constitution attribue à la CENI la compétence d’organiser tout référendum dans
le respect des conditions qui seront fixées par la loi, conformément à
l’article 5, alinéa 2, de la Constitution. En octroyant au Président de la
République la compétence de convoquer le peuple au référendum afin d’approuver
une révision constitutionnelle, l’actuel article 218, alinéa 3, de la
Constitution consacre un conflit de compétence entre le Chef de l’Exécutif et
la CENI. Dès lors, quel peut être le lien entre l’organisation du référendum et
sa convocation ? Le traitement de cette question doit passer par la
présentation des notions de convocation et d’organisation.
3.1. Notion de convocation et d’organisation
Dans la Constitution congolaise, le Président de la République
convoque au référendum dans la procédure de révision constitutionnelle et la
CENI organise tout référendum. Apparemment, il n’y a pas de conflit, mais la
compétence d’organisation ne comprend-elle pas celle de convocation ? Pour
y répondre, il faut préciser le sens de convocation et d’organisation.
Du latin convocatio,
qui signifie appel, invitation, la convocation en droit constitutionnel est une
décision par laquelle autorité compétente appelle un organe collégial,
assemblée ou autre, à se réunir[21].
Le terme « organisation » est l’action d’organiser, d’établir des
structures en vue d’une activité, d’instituer des organes en les dotant d’une
fonction ; de prévoir et de régler le déroulement d’une opération. C’est
une procédure par laquelle on limite d’avance la durée d’un débat, d’une
discussion, d’une activité[22].
Il résulte des sens de ces deux notions que
l’organisation peut ou ne pas inclure la convocation. La prévision et le
règlement du déroulement d’une opération pourrait inclure l’invitation à cette
activité ; tout comme, la mise en place des structures et l’institution
des organes en vue d’une fonction peut ne pas comprendre la convocation à
l’exercice d’une activité dont le déroulement est assuré par ces structures.
3.2. L’organisation du référendum ne comprend-elle pas sa
convocation ?
L’article 211 de la Constitution qui fonde la
compétence de la CENI en matière référendaire a la teneur suivante :
« La
Commission électorale nationale indépendante est chargée de l’organisation du
processus électoral, notamment de l’enrôlement des électeurs, de la tenue du
fichier électoral, des opérations de vote, de dépouillement et de tout
référendum. Elle assure la régularité du processus électoral et
référendaire. »
Il ressort de ces dispositions qu’en matière
référendaire, la compétence de la CENI est double : organiser tout référendum
et assurer la régularité du processus référendaire. Cette compétence comprend,
à mon sens, la convocation ainsi que tous les actes antérieurs et postérieurs
au référendum. Or, l’actuel article 218, alinéa 3, de
la Constitution dit : « La
révision n'est définitive que si le projet, la proposition ou la pétition est
approuvée par référendum sur convocation du Président de la République. »
À la lecture de ces deux dispositions, on
peut retenir que l’organisation de tout référendum comprend sa convocation,
mais que cette dernière peut relever de la compétence d’une autre autorité pour
une matière, ainsi que l’a voulu le Constituant dérivé[23]. Aussi, en dehors du cadre de la procédure
de révision constitutionnelle où seul le Président de la République est
habilité à convoquer le référendum, il revient à la CENI de le convoquer pour
tout autre objet[24].
L’actuel article 218, alinéa 3, de la Constitution est une norme spéciale par
rapport à l’article 211 de la Constitution qui reste une norme générale sur
l’autorité compétente en matière référendaire.
Il en résulte que la véritable raison de
cette révision est à chercher ailleurs. Elle relèverait d’une certaine conception du pouvoir présidentiel que l’on
pourrait qualifier de « présidentialisme autocratique ». Cette conception,
que l’on trouve dans la quasi-totalité des États africains, place le Président
de la République au-dessus de toutes les institutions et fait de lui l’autorité
qui peut presque tout mais ne doit quasiment rien. Par conséquent, il faut lui
attribuer le plus de prérogatives possibles, tout en le laissant irresponsable
dans la majorité de cas. La révision constitutionnelle aura donc été superflue
sur ce point.
Conclusion
Avec la révision de son article 218, alinéa 3, la
Constitution prévoit deux autorités compétentes pour convoquer au
référendum: la CENI et le Président de la République. En effet, il n’existait
aucune lacune constitutionnelle sur la convocation du peuple au référendum.
C’est une question d’interprétation qui aurait dû être soumise au juge
constitutionnel, conformément à l’article 161, alinéa premier, de la
Constitution.
Tout bien pesé, on peut considérer que la compétence
de convoquer au référendum dans une procédure de révision constitutionnelle a été
retirée à la CENI pour être conférée au Président de la République, mais la
première conserve le droit de veiller à la régularité de cette convocation, en
tant qu’une phase du processus référendaire.
Cependant, quelques questions demandent d’être
élucidées : Entre l’institution qui convoque au référendum et celle qui en
assure la régularité, laquelle dépend de l’autre ? Quid, si le Président de la République ne convoque pas le
référendum ou que la CENI ne l’organise pas ? En voulant combler une
pseudo-lacune, le Constituant dérivé en a encore paradoxalement créé au moins
une. Le juge constitutionnel a donc du pain sur la planche. Encore faut-il qu’il
soit effectivement libre de se servir adéquatement d’un bon couteau à pain…
Prof. Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE
Docteur en droit
[1] Voir
notamment Joseph KAZADI MPIANA,
« La révision constitutionnelle
congolaise du 20 janvier 2011: considérations critiques d’un citoyen (juriste) », sur
http://www.la-constitution-en-afrique.org/categorie-10195444.html
[2] C. YATALA NSOMWE NTAMBWE, « L’inconstitutionnalité
substantielle de la révision des dispositions constitutionnelles relatives au
Pouvoir judiciaire et aux Institutions provinciales »,
http://www.droitcongolais.info/etudes_particulieres.html.
[4] J.O.R.D.C., 47e
année, n° spécial du 18 février 2006.
[5] Cet article dispose : «La révision n'est définitive que si le projet, la proposition ou la
pétition est approuvée par référendum sur convocation du Président de la
République.»
[6] Exposé des motifs de la Proposition de loi 12 janvier 2011 portant révision de la constitution de la
République démocratique du Congo du 18 février 2006 sur http://www.congoplanete.com/news/3118/joseph-kabila-motifs-proposition-de-loi-revision-constitutionnelle-elections-majorite-presidentielle.jsp.
[7] Voir, G. CORNU, Vocabulaire juridique, 4e édition,
Quadrige, Paris 2003, verbo
« Référendum ».
[8] Cf. P. PACTET/F.
MÉLIN-SOUCRAMANIEN, Droit
constitutionnel, 27e éd., Dalloz, Paris 2008, p. 89. Le
référendum peut être obligatoire, s’il est imposé par la Constitution, ou
facultatif, s’il est laissé à la discrétion de l’organe compétent pour le
convoquer (Ibidem, p. 89-90).
[9]
Ibdem, p.397-399, art. 53, 72-73 et 76-77 CstFr. Sur d’autres types de
référendum selon la matière et le pouvoir des citoyens, cf. CORNU, verbo « Référendum ».
[10] Moniteur Congolais, 5e
année, n° spécial du 1er août 1964.
[11] Moniteur Congolais, n°
14 du 15 juillet 1967.
[12]http://books.google.fr/books?id=avmV8D8mdZIC&printsec=frontcover&dq=constitution+de+la+cns&source=bl&ots=lsHtzAZeZZ&sig=zSRXYgxX_S9kGiA3IIN6qQQisoA&hl=fr&ei=rpOxTavBCtKGhQeQ-4TrCg&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=1&ved=0CBkQ6AEwAA#v=onepage&q&f=false.
[13] J.O.R.D.C., 44e
année, n° spécial du 5 avril 2003.
[14] Il s’agit de la Loi n°
5/10 du 22 juin 2005 portant organisation du référendum constitutionnel en République
Démocratique du Congo, J.O.R.D.C., 46e année, n° spécial du 25 Juin
2005.
[15] Constitution
française du 4 octobre 1958 telle que modifiée par la loi
constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 de
modernisation des institutions de la Ve République, Journal officiel du 24 juillet 2008 ;
cf. ég. http://www.legifrance.gouv.fr/html/constitution/constitution.htm.
[16]Loi
n°2000-513 du 1er août 2000 portant constitution de la Côte
d’Ivoire, http://www.accpuf.org/images/pdf/cm/cotedivoire/031-tf-txt_const.pdf.
[17] Art. 60
CstFr : « Le Conseil constitutionnel veille à la régularité des
opérations de référendum prévues aux articles 11 et 89 et au Titre XV. Il en
proclame les résultats » ; Art. 32 al. 2 CstCi : «Le Conseil
constitutionnel contrôle la régularité des opérations du référendum et de
l’élection des représentants du peuple ».
[18]
http://www.interieur.gouv.fr/sections/a_l_interieur/le_ministere/missions.
[20] À
noter qu’il existe plusieurs démembrements des notions de lacunes. On distingue la lacune « ouverte » et la lacune
« fermée », selon que la loi ne dit rien sur une question qui doit
nécessairement être résolue ou énonce une règle générale qui masque les
exceptions. Le « défaut de la loi » ou « lacune
improprement dite » désigne son imperfection : elle ne comporte pas
lacune, mais le résultat auquel il aboutit est jugé mauvais. Le silence qualifié est voulu par le législateur qui n’a pas entendu
régler la question. Sur toutes ces notions et leurs subtilités, voir Y. LEROY
/ M.-B. SCHOENENBERGER, Introduction
générale au droit suisse, 2eme édition, Schultess,
Genève.Zurich.Bâle 2008, p. 421-425.
[21] CORNU, verbo « convocation ».
[22] Idem, verbo
« organisation ».
[23] À noter qu’en
France, le Président de la République convoque le référendum et la suite est
laissée au ministère de l’intérieur qui lui est subordonné dans la
« hiérarchie exécutive ». En revanche, du moment que les institutions
sont indépendantes, il aurait fallu que celle qui a la compétence d’organiser
ait aussi celle de convoquer le référendum.
[24] La
convocation au référendum est une compétence de procédure qui consiste à
choisir la date à laquelle le corps électoral est appelé à se prononcer sur la
question qui lui est soumise (cf. PACTET/MÉLIN-SOUCRAMANIEN,
p. 547). Au Congo, la loi organique n° 10/013 du 28 juillet 2010 portant
organisation et fonctionnement de la Commission électorale nationale
indépendante reconnaît, en son article 9, chiffre 5 à cette dernière
institution la compétence d’élaborer le calendrier relatif à l’organisation du
processus référendaire. Cette disposition précisant l’article 211 de la
Constitution confère donc à la CENI la compétence générale de convoquer au
référendum.
Aucun commentaire:
Enregistrer un commentaire