LE DROIT INTERTEMPOREL DANS LA CONSTITUTION CONGOLAISE
Le droit intertemporel règle le conflit de
lois applicables dans le temps lors d’un changement de la législation en
désignant le droit qui doit s’appliquer à une situation donnée pendant la
période de transition fixée en principe par la nouvelle législation. Il est constitué des
règles régissant le passage d’une loi ancienne à une loi nouvelle et le champ
d’application de chacune d’elles. Il règle ainsi un conflit de droit dans le
temps et est normalement prévu
dans le nouveau droit.
Dans la
constitution congolaise, les règles de droit intertemporel figurent dans les
dispositions transitoires et finales (art. 221-229). En vue d’assurer assurer la sécurité juridique, il laisse perdurer, soit l’ancien droit, soit le
fonctionnement d’anciennes institutions en attendant l’installation des
nouvelles créées par le nouveau droit[1].
Il contient des dispositions qui
abrogent ou modifient expressément le droit antérieur contraire de même rang ou de
rang inférieur et celles qui abrogent ou modifient implicitement des
dispositions spécifiques qui sont
contraires au nouveau droit. Aussi, une double question pourrait se poser,
relative, d’une part, à la matière réglée par les dispositions du droit
intertemporel de la Constitution
congolaise du 18 février 2006 (ci-après : la Constitution) et, d’autre
part, à l’autorité compétente pour déclarer certaines d’entre elles contraires
à cette Constitution. Avant d’y répondre, il n’est pas superfétatoire de
présenter brièvement la relation entre le droit intertemporel et la sécurité juridique
I. Le but du droit
intertemporel
Le droit intertemporel
a pour but d’assurer la continuité de
l’État et la sécurité des situations juridiques. L’État doit continuer à travailler
et, pour cela, il a besoin des règles de droit pour fonder son action. Aussi,
le droit intertemporel constitue une
exigence du principe de légalité, pour éviter tout arbitraire des pouvoirs
publics en attendant l’adoption et l’applicabilité de nouvelles règles de
droit. La légalité sous son aspect de base légale favorise la sécurité du
droit. Cette dernière n’exige pas
seulement l’unité et la continuité dans l’application des normes[2],
ni la clarté, la précision et la transparence de ces normes[3],
mais aussi une certaine stabilité du droit, en évitant un règne de non droit. Elle
rend prévisibles les actes étatiques et permet aux particuliers d’adapter leur
comportement en conséquence[4].
En d’autres termes, le droit doit sécuriser la situation juridique des membres
de la société qu’il régit et leur permettre de prévoir et d’apprécier la
conduite à tenir ainsi que d’assumer, le cas échéant, la conséquence juridique
qui en découle[5]. C’est
pourquoi, sous réserve des cas d’extrême urgence, une loi ne peut être
opposable aux citoyens sans leur être accessible[6].
C’est tout le sens et toute la nécessité de la promulgation et de la publication[7].
La sécurité
juridique fonde le maintien provisoire de l’ancien droit et la continuité des
institutions et des services publics. L’idée fondamentale qui le sous-tend est
qu’il ne doit pas exister dans un État de droit une période de non droit qui
risquerait de plonger la société dans un libertinage liberticide. De l’autre
côté, le citoyen doit pouvoir ajuster son comportement au droit en vigueur. En
outre, la modification du droit ne doit pas suspendre la vie de la société et
le fonctionnement de l’État jusqu’à l’applicabilité du nouveau droit. Ce serait
un renversement de rôle. Ce n’est pas la société ou l’État qui sont au service
du droit. C’est le contraire plutôt.
II. Les matières réglées par le droit constitutionnel intertemporel
Dans les
dispositions transitoires et finales, les matières réglées par le droit
intertemporel sont relatives au maintien d’anciennes institutions et d’anciens
textes.
1. Le maintien des institutions anciennes
Le maintien des
institutions anciennes répond à l’exigence du principe de continuité des
services publics. Ceux-ci doivent, en effet, continuer d’être exercés par les
institutions qui sont légitimement en place, en attendant l’installation de celles
que prévoit la nouvelle législation, en l’espèce la nouvelle Constitution. Il
sera questions ici des institutions politiques, des institutions d’appui à la
démocratie, des Cours et Tribunaux et des provinces.
1.1. Les institutions politiques
D’après l’art. 222 al. 1 de la
Constitution, les institutions politiques de la Transition restent en fonction
jusqu’à l’installation
effective des institutions correspondantes prévues par la présente Constitution
et exercent leurs attributions conformément à la Constitution de la Transition.
Ces institutions sont énumérées à l’art. 64 de cette dernière Constitution :
le Président de la République, le Gouvernement, l’Assemblée nationale, le Sénat
et les Cours et Tribunaux. Parmi elles, seuls les Cours et Tribunaux continuent
de fonctionner, les institutions correspondantes aux autres ayant été déjà
installées effectivement.
Cependant, il convient de préciser, ici, que c’est à
tort que la Constitution de la Transition classe les Cours et Tribunaux au
nombre des institutions politiques. En effet, une institution politique est
celle qui exerce une portion du pouvoir politique. Celui-ci, au sens large,
s’entend un pouvoir suprême dirigeant toute la vie de la société et pour
l’exercice duquel sont institués les pouvoirs publics constitutionnels. Ces
pouvoirs sont le Législatif, l’Exécutif et le Judiciaire. Les deux premiers
pouvoirs ont un mandat politique au sens strict qui correspond en principe à la
durée de la législature. Ce mandat passe par la conception et la mise en œuvre
d’un programme pour le maintien au pouvoir, avec des stratégies auxquelles
prennent part les citoyens et les partis politiques[8].
Ainsi donc, parmi les institutions de la République que définit l’art. 68 de la
Constitution, seuls le Président de la République, le Parlement et le
Gouvernement sont des institutions politiques. Les Cours et Tribunaux, ayant
pour mission essentielle de dire le droit sont des institutions
juridictionnelles et ne peuvent qu’être apolitiques[9]. C’est pourquoi, deux dispositions spécifiques sont prévues pour les
Hautes Cours (art. 223) et les Cours administratives d’appel (art. 224), d’une
part, et, à l’opposé de l’art. 64 de la Constitution de la Transition, l’art. 68
ne reprend pas le qualificatif « politiques ».
1.2. Les institutions d’appui à la démocratie
Selon l’art. 222 al. 2 Cst les
institutions d’appui
à la démocratie sont dissoutes de plein droit dès l’installation du nouveau
Parlement. Aux termes de l’art. 154 de la Constitution de la Transition, ces
institutions sont la Commission électorale
indépendante (la CEI); l'Observatoire national des droits de
l'Homme ; la Haute autorité des médias ; la Commission vérité et
réconciliation ; la Commission de l'éthique et de la lutte contre la
corruption. Ces institutions sont dissoutes depuis le 27 mars 2007, même si la
CEI a continué de fonctionner dans une légalité inconstitutionnelle[10]. En
effet, l’art. 55 de Loi
organique n° 10/013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement
de la Commission électorale nationale indépendante (la CENI) autorise la CEI à
exercer les compétences de la CENI avant l’installation effective de cette
dernière. En dépit du fait que la Cour suprême de Justice a déclaré cette loi conforme
à la Constitution, la norme dont il est fait référence viole manifestement l’art.
222 al. 2 de la Constitution et ne peut donc pas être d’application[11].
1.3. Les Cours et Tribunaux
Les Cours et
Tribunaux ont survécu à la Constitution de la Transition en vertu des art. 223
et 224 de la
Constitution. D’après la première norme, en attendant l’installation de la Cour
constitutionnelle, du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation, trois hautes cours nées de
l’éclatement de la Cour Suprême de Justice, celle-ci exerce leurs attributions
constitutionnelles. La seconde norme concerne les Cours d’appel qui exercent
les compétences dévolues aux Cours administratives d’appel en attendant l’installation
des juridictions de l’ordre administratif.
À noter que contrairement à ce qu’elle
prévoit pour les autres institutions, la Constitution ne fixe pas un délai pour
l’installation des nouvelles juridictions. Ce serait, peut-être, lié à la haute
technicité et à la complexité du domaine judiciaire.
L’art. 225 Cst prévoit une exception à cette survie
en défaveur de la Cour de sureté de l’État qui est devenue inexistante dès la
promulgation de la Constitution, conformément à l’art. 229 Cst qui dispose que cette Cour « est dissoute dès
l’entrée en vigueur de la présente Constitution ».
1.4. Les provinces
Le maintien d’anciennes provinces a pour
fondement l’art. 226 Cst En son premier alinéa, cet article fixe un délai de 36 mois pour la
mise en place de nouvelles provinces prévues par l’art. 2 Cst, à compter de l’installation effective des
institutions politiques. Ce délai étant déjà échu, les anciennes provinces
telles qu’énumérées à l’alinéa 2 de l’art. 226 Cst n’existent donc
plus en droit[12].
2. Le maintien des textes anciens
Le maintien des
textes anciens se veut une exigence du règne du droit en tout moment. Ces textes
servent, entre autres, à régir les anciennes institutions, en principe caduques
mais pérennisées par la Constitution. On y trouve tous les textes antérieurs à
la Constitution, qui ne lui sont pas contraires et qui ne sont pas abrogés ni
modifiés. C’est ainsi que l’art. 221 Cst dispose : « Pour autant qu’ils ne soient pas contraires à la présente
Constitution, les textes législatifs et réglementaires en vigueur restent
maintenus jusqu’à leur abrogation ou leur modification. »
Cet article prévoit l’abrogation
automatique des textes législatifs et réglementaires contraires à la
Constitution et le maintien de ceux qui ne lui sont pas contraires et ce, avant
leur abrogation ou modification par une autorité compétente. Cette autorité,
conformément au principe du parallélisme des formes, ne peut être que celle qui
a édicté le texte concerné ou son supérieur hiérarchique ou l’autorité qui a compétence pour édicter une
norme supérieure. Cependant, quelques questions se posent et restent en suspens:
Quand est-ce que
la contrariété à la Constitution des dispositions antérieures produit ses
effets ? À la suite d’un examen abstrait de leur constitutionnalité ou à
l’occasion d’un litige ? Les effets subséquents sont-ils ex nunc ou ex tunc avec
toutes les conséquences possibles sur la validité des actes adoptés sur la base
des textes inconstitutionnels ? On espère qu’une loi ou, à son défaut, la
jurisprudence de la Cour constitutionnelle arrivera à apporter des solutions
adéquates à ces questions.
L’art. 228 Cst prévoit, quant à
lui, que « sans préjudice des dispositions de l’article 222 alinéa 1, la Constitution de
la Transition du 04 avril 2003 est abrogée ». D’après, cette norme, sont maintenues les
dispositions de ladite Constitution qui régissent les institutions de la Transition
autorisées à fonctionner au-delà de celle-ci, mais conformément à la
Constitution de la Transition et aux textes infra-constitutionnels adoptés sous
le régime de cette Constitution. Celle-ci, en son art. 205, dispose que « la
Constitution de la Transition cesse de produire ses effets à l'entrée en
vigueur de la Constitution adoptée à l'issue de la Transition ».
Cette disposition est à interpréter en tenant compte de l’art. 228 qui a prolongé ces effets au-delà
du 6 février 2006. L’art. 203 de la Constitution de la Transition a abrogé la
législation antérieure contraire[13].
Cette législation n’est pas concernée par l’art. 221 Cst. En revanche, elle ne comprend pas les
dispositions constitutionnelles, si l’on tient compte de l’art. 202 Cst abrogeant expressément tous les textes
constitutionnels antérieurs[14]. Elle désignerait donc les textes
législatifs au sens matériel à l’exclusion des normes constitutionnelles.
Les textes constitutionnels antérieurs
déjà abrogés constituent ce qu’on pourrait qualifier de Tradition
constitutionnelle congolaise. Ils intéressent les études doctrinales et peuvent
servir de grille d’interprétation historique et téléologique des textes
constitutionnels en vigueur, étant donné que les travaux préparatoires sont
très difficilement accessibles. De même, la Constitution de la Transition fait
partie de cette tradition du moment que les dispositions de l’art. 222 al. 1 Cst n’ont plus leur raison d’être du fait de l’installation effective des institutions
politiques prévues par la Constitution ce qui a comme effet son abrogation
totale. Par conséquent, il ne doit plus exister une seule institution politique
de la Transition. Qu’en-est-il des règles de fonctionnement des institutions
actuelles qui ont été adoptées sous l’égide de la Constitution de la Transition ? Elles sont en
principe abrogées, sauf si elles ne sont pas contraires à la Constitution,
auquel cas, il faudrait attendre leur abrogation ou leur modification en vue de
les y rendre conformes.
III. L’autorité
compétente pour constater la contrariété à la Constitution
Qui doit
répertorier les lois anciennes pour en apprécier constitutionnalité ?
Est-ce le Législateur ? Est-ce toute autorité d’application du droit dans
son domaine de compétence ou exclusivement la Cour constitutionnelle ?
En principe,
lorsque le législateur adopte une loi dans un domaine déterminé, il prévoit
dans celle-ci des dispositions abrogeant ou modifiant la législation antérieure..
De ce point de vue, nul n’est besoin pour lui de répertorier les anciennes
lois. Toutefois, le Législateur n’a pas pour rôle de contrôler la
constitutionnalité des lois, mais de les voter. Certes, la Cour
constitutionnelle paraît l’autorité la mieux indiquée pour se livrer à cet
exercice. Mais elle ne peut procéder à ce contrôle que sur saisine et non
d’office d’après l’esprit de la Constitution (art. 162). Toutefois, l’examen
abstrait d’office serait d’une grande utilité pour les autorités d’application
qui ne sont pas toujours initiées aux méandres de la science juridique et qui
sont au surplus parfois submergées par l’abondance et la complexité des cas à
régler. L’éventualité serait, néanmoins, encombrante pour le Juge
constitutionnel. C’est pourquoi, je pense que toute autorité d’application en
présence d’une loi ancienne devrait en examiner prioritairement la
constitutionnalité avant de l’appliquer aux cas qui lui sont soumis. Dès lors
que l’autorité estime que la loi est contraire à la Constitution, elle ne doit
pas l’appliquer. Toutefois, si le doute persiste, la saisine du Juge
constitutionnel est requise dans ce cas, d’autant plus que toute personne ou
toute juridiction peut soulever une exception d’inconstitutionnalité devant la
Cour constitutionnelle, en plus de la possibilité offerte à toute personne de saisir
cette juridiction pour inconstitutionnalité de tout acte législatif ou
réglementaire. Cette inconstitutionnalité à examiner par la Cour
constitutionnalité doit avoir été soupçonnée par celui qui en soulève
l’exception (art. 162 al. 2 et 3 Cst). D’où la nécessité de l’examen
prioritaire de la constitutionnalité d’un acte législatif par l’autorité
sollicitée à l’appliquer.
*****
Les dispositions
constitutionnelles intertemporelles ne sont pas toujours respectées au
Congo-Kinshasa. Quelles que soient les raisons que l’on peut invoquer pour
justifier leur violation, celle-ci est inadmissible et porte atteinte à la
sécurité juridique poursuivie par le droit intertemporel. Elle devrait,
partant, être sanctionnée même pénalement.
Les autorités
d’application sont tenues de respecter toutes les normes constitutionnelles
sans exception. Si le délai prévu par la Constitution, notamment dans une
disposition intertemporelle, ne peut raisonnablement être respecté, il est
judicieux de procéder à la révision de la Constitution pour ne pas verser dans
l’inconstitutionnalité et donner l’impression de prôner tacitement le « para-constitutionnalisme »[15].
Cela ne peut que desservir l’État de droit vers lequel doit tendre le Congo-Kinshasa.
Pour éviter cet état de chose, il faut absolument que le Procureur général près
la Cour constitutionnelle arrive à poursuivre toutes les violations, au moins
manifestes et notoires, de la Constitution par les autorités d’application,
surtout politiques.
Constantin YATALA
NSOMWE NTAMBWE
Docteur en droit
[1] Le
droit intertemporel est à distinguer du droit transitoire qui est un droit matériel
comprenant des règles spéciales et de durée limitée destinées à faciliter le
passage d’une législation à l’autre (Yves Le
Roy / Marie-Bernadette Schœnenberger, Introduction générale au droit suisse, 2ème
édition entièrement refondue, Bruylant / L.G.D.J / Schultess, Bruxelles / Paris
/ Zurich / Bâle / Genève 2008, p. 146).
[2] Le Roy / Schœnenberger, p. 184
[3] Andreas
AUER / Giorgio
MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Volume I : L’Etat, Stämpfli,
Berne 2006, p. 629, n° 1783.
[5] À la
sécurité juridique est liée la prévisibilité qui signifie, selon la Cour
européenne des droits de l’homme, que le droit applicable doit permettre à ses
destinataires de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la
cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé (ACEDH, Maestri du
17 février 2004, Rec. 2004-I, 145.
[7] Art.
142: « La loi entre en vigueur trente jours après sa publication au
journal officiel à moins qu’elle n’en dispose autrement. Dans tous les cas, le
Gouvernement assure la diffusion en français et dans chacune des quatre langues
nationales dans le délai de soixante jours à dater de la promulgation. »
On entend par publication la procédure employée pour porter la promulgation de
la loi à la connaissance des citoyens et la leur rendre opposable. Elle diffère
de la promulgation qui est un acte par lequel le Président d’une part, constate
l’existence d’une loi votée par les organes législatifs dans les conditions
prévues par la Constitution et, d’autre part, donne aux autorités publiques
l’ordre d’exécuter et de faire observer cette loi (Pierre PACTET / Ferdinand
MÉLIN-SOUCRAMANIEN, Droit constitutionnel,
27e édition, Dalloz, Paris 2008, p. 458-460.)
[8] CORNU, Verbo « Politique » ;
Philippe BENETON, Introduction à la
politique, Quadrige/PUF, Paris 1197, p. 155.
[9] Dans ce sens : Félix VUNDWAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, Larcier, Bruxelles 2007, p. 208.
[10] Voir
Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE, « La décision n°30/CEI/BUR/10 du 09 août 2010 portant
publication du calendrier du processus électoral 2010-2013 en RDC et la
« para-constitutionnalité » au Congo-Kinshasa » ; « La
« résurrection juridique » de la Commission électorale indépendante
par la Cour suprême de justice (Arrêt du 27 août 2007, R. Const.055/
TSR) » sur www.droitcongolais.info,
sous Bibliographie et étude juridiques, sous Études particulières.
[11] Pour le détail sur
cette question, lire Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE, « La « résurrection
juridique » de la Commission électorale indépendante par la Cour suprême
de justice (Arrêt du 27 août 2007, R. Const.055/ TSR) » sur
www.droitcongolais.info, sous Bibliographie et étude juridiques, sous Études
particulières.
[12] Pour
plus de détail sur la question, lire Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE, « L’échéance du délai constitutionnel pour la mise en place des nouvelles
provinces au Congo-Kinshasa » sur
www.droitcongolais.info, sous Bibliographie et étude juridiques, sous Études
particulières. L’art. 227 vaut la peine qu’on s’y arrête un instant ici. Il est ainsi
libellé : « Les
provinces telles qu’énumérées par l’article
2 de la présente Constitution constituent les circonscriptions électorales des
sénateurs de la première législature. La loi électorale détermine les
conditions d’attribution d’un
quota additionnel à la ville de Kinshasa pour les élections des
sénateurs. » De quelle loi électorale s’agit-il? De toutes les
manières, c’est la loi en vigueur. La réponse peut paraître aller de
soi, mais cette loi peut être antérieure ou postérieure à la Constitution.
Aussi, si une nouvelle loi électorale est promulguée, c’est
elle qui est concernée. Mais si elle ne l’a
pas encore été, ça ne peut être que l’ancienne
loi expurgée des dispositions contraires à la Constitution en vigueur, ce qui
nécessite un examen minutieux de sa constitutionnalité, article après article.
[13] Art. 203 Cst Tr: « La législation
actuellement en vigueur, pour autant qu'elle n'est pas contraire à la Constitution
de la Transition, reste applicable aussi longtemps qu'elle n'aura pas été
modifiée ou abrogée. »
[14] Art. 202 Cst
Tr : «Toutes les
dispositions constitutionnelles antérieures, notamment le Décret-Loi
constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997 relatif à l'organisation et à l'exercice
du pouvoir en République Démocratique du Congo, tel que modifié et complété à
ce jour, sont abrogées et remplacées par la présente Constitution de la Transition
de la République Démocratique du Congo. »
[15] On peut entendre
« para-constitutionnalisme », une doctrine selon laquelle les
institutions étatiques peuvent violer impunément la Constitution et continuer
de fonctionner en dehors ou à côté de celle-ci instaurant ainsi un régime fondé
sur l’arbitraire dans un autre régime officiellement fondé sur le droit.
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