LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES DE LA CONSTITUTION CONGOLAISE ET LA
SÉCURITÉ JURIDIQUE
Les dispositions transitoires font partie
du droit intertemporel régissant une période de temps entre l’ancien droit qui,
en principe, n’est plus d’application et le nouveau droit qui n‘est pas encore
applicable. De nature essentiellement temporaire et provisoire, elles figurent
normalement dans la nouvelle loi et, pour assurer la sécurité juridique,
laissent perdurer, soit les anciennes règles de droit, soit les anciennes
institutions. On peut trouver parmi elles les dispositions qui abrogent
expressément tout ou partie du droit antérieur contraire de même rang ou de
rang inférieur et celles qui abrogent implicitement des dispositions spécifiques
qui leur sont contraires. Aussi, une double question pourrait se poser
relative, d’une part, à la matière réglée par les dispositions transitoires de la Constitution congolaise du
18 février 2006 (ci-après : la Constitution) et, d’autre part, à l’autorité
compétente pour déclarer certaines d’entre elles contraires à cette
Constitution. Avant d’y répondre, il n’est pas superfétatoire de présenter la
sécurité juridique et la prévisibilité.
I. La sécurité
juridique et la prévisibilité
1. La sécurité juridique et la prévisibilité
Le but des
dispositions transitoires est la sécurité juridique et son corollaire la
prévisibilité. La sécurité du droit est un aspect du principe de légalité
favorisé par l’exigence de la base légale. Elle rend prévisibles les actes
étatiques et permet aux particuliers d’adapter leur comportement en conséquence[1].
En d’autres termes, le droit doit sécuriser la situation juridique des membres
de la société qu’il régit et leur permettre de prévoir et d’apprécier la
conduite à tenir ainsi que d’assumer, le cas échéant, la conséquence juridique
qui en découle. C’est pourquoi, sous réserve des cas d’extrême urgence, une loi
ne peut être opposable aux citoyens sans leur être accessible. C’est tout le
sens et toute la nécessité de la promulgation et de la publication[2].
La sécurité
juridique et la prévisibilité fondent le maintien provisoire de l’ancien droit
et la continuité des institutions et des services publics. L’idée fondamentale
qui les sous-tend est qu’il ne doit pas exister dans un État de droit une
période de non droit qui risquerait de plonger la société dans un libertinage
liberticide. De l’autre côté, le citoyen doit pouvoir ajuster son comportement
au droit en vigueur. En outre, la modification du droit ne doit pas suspendre
la vie de la société et le fonctionnement de l’État jusqu’à l’applicabilité du
nouveau droit. Ce serait un renversement de rôle. Ce n’est pas la société ou
l’État qui sont au service du droit. C’est le contraire plutôt.
II. Les matières réglées par les dispositions
constitutionnelles transitoires
1. Le maintien des institutions anciennes dans la
Constitution
Le maintien des
institutions anciennes répond à l’exigence du principe de continuité des
services publics. Ceux-ci doivent, en effet, continuer d’être exercés par les
institutions qui sont légitimement en place, en attendant l’installation de celles
que prévoit la nouvelle législation, en l’espèce la nouvelle Constitution.
1.1. Les institutions politiques
D’après l’art. 222 al. 1 de la
Constitution, les institutions politiques de la Transition restent en fonction
jusqu’à l’installation
effective des institutions correspondantes prévues par la présente Constitution
et exercent leurs attributions conformément à la Constitution de la Transition.
Ces institutions sont énumérées à l’art. 64 de cette dernière Constitution :
le Président de la République, le Gouvernement, l’Assemblée nationale, le Sénat
et les Cours et Tribunaux. Parmi elles, seuls les Cours et Tribunaux continuent
de fonctionner, les institutions correspondantes aux autres ayant été déjà
installées effectivement.
Cependant, il convient de préciser, ici, que c’est à
tort que la Constitution de la Transition classe les Cours et Tribunaux au
nombre des institutions politiques. En effet, une institution politique est
celle qui exerce une portion du pouvoir politique. Celui-ci, au sens large,
s’entend un pouvoir suprême dirigeant toute la vie de la société et pour
l’exercice duquel sont institués les pouvoirs publics constitutionnels. Ces
pouvoirs sont le Législatif, l’Exécutif et le Judiciaire. Les deux premiers
pouvoirs ont un mandat politique au sens strict qui correspond en principe à la
durée de la législature. Ce mandat passe par la conception et la mise en œuvre
d’un programme pour le maintien au pouvoir, avec des stratégies auxquelles
prennent part les citoyens et les partis politiques[3].
Ainsi donc, parmi les institutions de la République que définit l’art. 68 de la
Constitution, seuls le Président de la République, le Parlement et le
Gouvernement sont des institutions politiques.
Les Cours et Tribunaux, ayant pour mission essentielle de dire le droit,
ne peuvent qu’être apolitiques.
C’est pourquoi, deux dispositions spécifiques sont
prévues pour les Hautes Cours (art. 223) et les Cours administratives d’appel
(art. 224), d’une part, et, à l’opposé de l’art. 64 de la Constitution de la Transition,
l’art. 68 ne reprend pas le qualificatif « politiques ».
1.2. Les institutions d’appui à la démocratie
Selon l’art. 222 al. 2, les institutions d’appui à la démocratie sont dissoutes de
plein droit dès installation du nouveau Parlement. Aux termes de l’art. 154 de la Constitution de la Transition,
ces institutions sont la Commission électorale
indépendante ; l'Observatoire national des droits de l'Homme ; la
Haute autorité des médias ; la Commission vérité et réconciliation ;
la Commission de l'éthique et de la lutte contre la corruption. Ces institutions
sont dissoutes depuis le 27 mars 2007, même si la CEI a continué de fonctionner
dans une légalité inconstitutionnelle[4]. En
effet, l’art. 55 de Loi
organique n° 10/013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement
de la Commission électorale nationale indépendante autorise la CEI à exercer
les compétences de la CENI avant l’installation effective de cette dernière. En
dépit du fait que la CSJ a déclaré cette loi conforme à la Constitution, la
norme dont il est fait référence viole manifestement l’art. 222 al. 2 de la
Constitution et ne peut donc pas être d’application[5].
1.3. Les Cours et Tribunaux
Les Cours et
Tribunaux ont survécu à la Constitution de la Transition en vertu des art. 223
et 224 de la
Constitution. D’après la première norme, en attendant l’installation de la Cour
constitutionnelle, du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation, trois hautes cours nées de
l’éclatement de la Cous Suprême de Justice, celle-ci exerce leurs attributions
constitutionnelles. La seconde norme concerne les Cours d’appel qui exercent
les compétences dévolues aux Cours administratives d’appel en attendant l’installation
des juridictions de l’ordre administratif.
À noter que contrairement à ce qu’elle
prévoit pour les autres institutions, la Constitution ne fixe pas un délai pour
l’installation des nouvelles juridictions. Ce serait, peut-être, lié à la haute
technicité et à la complexité du domaine judiciaire.
L’art. 225 prévoit une exception à cette
survie en défaveur de la Cour de sureté de l’État qui est devenue inexistante
dès la promulgation de la Constitution, conformément à l’art. 229 qui dispose que cette Cour « est dissoute dès
l’entrée en vigueur de la présente Constitution ».
1.4. Les provinces
Le maintien d’anciennes provinces a pour
fondement l’art. 226. En son
premier alinéa, cet article fixe un délai de 36 mois pour la mise en place de
nouvelles provinces prévues par l’art. 2, à compter de l’installation effective
des institutions politiques. Ce délai étant déjà échu, les anciennes provinces
telles qu’énumérées à l’alinéa 2 de l’art. 226 n’existent donc plus en droit[6].
3. Le maintien des textes anciens
Le maintien des textes
anciens se veut une exigence du règne du droit en tout moment dans un État se
réclamant de droit, à l’instar du Congo-Kinshasa. Ces textes servent, entre
autres, à régir les anciennes institutions, en principe caduques mais
pérennisées par la nouvelle législation. On y trouve tous les textes antérieurs
à la Constitution, qui ne lui sont pas contraires et qui ne sont pas abrogés ni
modifiés. C’est ainsi que l’art. 221 dispose : « Pour autant qu’ils ne soient pas contraires à la présente
Constitution, les textes législatifs et réglementaires en vigueur restent
maintenus jusqu’à leur abrogation ou leur modification. »
Cet article prévoit l’abrogation
automatique des textes législatifs et réglementaires contraires à la Constitution
et le maintien de ceux qui ne lui sont pas contraires et ce, avant leur
abrogation ou modification par une autorité compétente. Cette autorité,
conformément au principe du parallélisme des formes, ne peut être que celle qui
a édicté le texte concerné ou son supérieur hiérarchique ou l’autorité qui a compétence pour édicter une
norme supérieure. Cependant, quelques questions se posent et restent en suspens:
Quand est-ce que
la contrariété à la Constitution des dispositions antérieures produit ses
effets ? À la suite d’un examen abstrait de leur constitutionnalité ou à
l’occasion d’un litige ? Les effets subséquents sont-ils ex nunc ou ex tunc avec
toutes les conséquences possibles sur la validité des actes adoptés sur la base
des textes inconstitutionnels ? On espère qu’une loi ou, à son défaut, la Cour
constitutionnelle arrivera à résoudre ce double problème.
L’art. 228 prévoit, quant à lui, que « sans préjudice des dispositions de l’art. 222 al. 1, la Constitution de la Transition
du 04 avril 2003 est abrogée ».
D’après, cette norme, sont maintenues les dispositions de ladite Constitution
qui ne régissent les institutions de la Transition autorisées à fonctionner
au-delà de celle-ci, mais conformément à la Constitution de la Transition et
aux textes infra-constitutionnels adoptés sous le régime de cette Constitution.
Celle-ci, en son art. 205, dispose que « la Constitution de la Transition
cesse de produire ses effets à l'entrée en vigueur de la Constitution
adoptée à l'issue de la Transition ». Cette disposition est à interpréter
en tenant compte de l’art. 228 qui a prolongé ces effets au-delà du 6 février 2006. L’art. 203 de la Constitution de la Transition a abrogé la législation antérieure contraire[7].
Cette législation n’est pas concernée par l’art. 221 de la Constitution. En revanche, elle ne comprend pas
les dispositions constitutionnelles, si l’on tient compte de l’art. 202 abrogeant expressément tous les textes
constitutionnels antérieurs[8]. Elle désignerait donc les textes
législatifs au sens matériel à l’exclusion des normes constitutionnelles.
Les textes constitutionnels antérieurs
déjà abrogés constituent la Tradition constitutionnelle congolaise. Ils
intéressent les études doctrinales et peuvent servir de grille d’interprétation historique et téléologique
des textes constitutionnels en vigueur, étant donné que les travaux
préparatoires sont très difficilement accessibles. De même, la Constitution de
la Transition fait partie de cette tradition du moment que les dispositions de
l’art. 222 al. 1 n’ont plus leur raison d’être du fait de l’installation effective des institutions
politiques prévues par la Constitution ce qui a comme effet son abrogation
totale. Par conséquent, il ne doit plus exister une seule institution politique
de la Transition. Qu’en-est-il des règles de fonctionnement des institutions
actuelles qui ont été adoptées sous l’égide de la Constitution de la Transition ? Elles sont en
principe abrogées, sauf si elles ne sont pas contraires à la Constitution,
auquel cas, il faudrait attendre leur abrogation ou leur modification en vue de
les y rendre conformes.
III. L’autorité
compétente pour constater la contrariété à la Constitution
Qui doit
répertorier les lois anciennes pour en apprécier constitutionnalité ?
Est-ce le Législateur ? Est-ce toute autorité d’application du droit dans
son domaine de compétence ou exclusivement la Cour constitutionnelle ?
En principe,
lorsque le législateur adopte une loi dans une matière donnée, il abroge la
législation antérieure dans les dispositions transitoires. De ce point de vue,
nul n’est besoin pour cette institution de répertorier les anciennes lois.
Toutefois, le Législateur n’a pas pour rôle de contrôler la constitutionnalité
des lois, mais de les voter. Certes, la Cour constitutionnelle paraît
l’autorité la mieux indiquée pour se livrer à cet exercice. Mais elle ne peut
procéder à ce contrôle que sur saisine et non d’office d’après l’esprit de la
Constitution (art. 162). Toutefois, l’examen abstrait d’office serait d’une
grande utilité pour les autorités d’application qui ne sont pas toujours
initiées aux méandres de la science juridique et qui sont au surplus parfois
submergées par l’abondance et la complexité des cas à régler. L’éventualité
serait, néanmoins, encombrante pour le Juge constitutionnel. C’est pourquoi, je
pense que toute autorité d’application en présence d’une loi ancienne devrait
en examiner prioritairement la constitutionnalité avant de l’appliquer aux cas
qui lui sont soumis. Dès lors que l’autorité estime que la loi est contraire à
la Constitution, elle ne doit pas l’appliquer. Toutefois, si le doute persiste,
la saisine du Juge constitutionnel est requise dans ce cas, d’autant plus que
toute personne ou toute juridiction peut soulever une exception
d’inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle, en plus de la
possibilité offerte à toute personne de saisir cette juridiction pour
inconstitutionnalité de tout acte législatif ou réglementaire. Cette inconstitutionnalité
à examiner par la Cour constitutionnalité doit avoir été soupçonnée par celui
qui en soulève l’exception (art. 162 al. 2 et 3 Cst). D’où la nécessité de
l’examen prioritaire de la constitutionnalité d’un acte législatif par
l’autorité sollicitée à l’appliquer.
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Les dispositions
constitutionnelles transitoires ne sont pas toujours respectées au
Congo-Kinshasa. Quelles que soient les raisons que l’on peut invoquer pour
justifier leur violation, celle-ci est inadmissible et porte atteinte à la
sécurité juridique poursuivie par le droit transitoire. Elle devrait, partant,
être sanctionnée même pénalement.
Les autorités
d’application sont tenues de respecter toutes les normes constitutionnelles
sans exception. Si le délai prévu par la Constitution, notamment dans une
disposition transitoire, ne peut raisonnablement être respecté, il est
judicieux de procéder à la révision de la Constitution pour ne pas verser dans
l’inconstitutionnalité et donner l’impression de prôner tacitement le « para-constitutionnalisme »[9].
Cela ne peut que desservir l’État de droit vers lequel doit tendre le
Congo-Kinshasa. Pour éviter cet état de chose, il faut absolument que le
Procureur général près la Cour constitutionnelle arrive à poursuivre toutes les
violations, au moins manifestes et notoires, de la Constitution par les
autorités d’application, surtout politiques.
Constantin YATALA
NSOMWE NTAMBWE
Docteur en droit
[1] Andreas AUER / Giorgio
MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit
constitutionnel suisse, Volume I : L’’Etat, Stämpfli, Berne 2006, p.
624, n° 1772.
[2] Art.
142: « La loi entre en vigueur trente jours après sa publication au
journal officiel à moins qu’elle n’en dispose autrement. Dans tous les cas, le
Gouvernement assure la diffusion en français et dans chacune des quatre langues
nationales dans le délai de soixante jours à dater de la promulgation. »
On entend par publication la procédure employée pour porter la promulgation de
la loi à la connaissance des citoyens et la leur rendre opposable. Elle diffère
de la promulgation qui est un acte par lequel le Président d’une part, constate
l’existence d’une loi votée par les organes législatifs dans les conditions
prévues par la Constitution et, d’autre part, donne aux autorités publiques
l’ordre d’exécuter et de faire observer cette loi (Pierre PACTET / Ferdinand
MÉLIN-SOUCRAMANIEN, Droit constitutionnel,
27e édition, Dalloz, Paris 2008, p. 458-460.)
[3] CORNU, Verbo « Politique » ;
Philippe BENETON, Introduction à la
politique, Quadrige/PUF, Paris 1197, p. 155.
[4] Voir
Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE, « La décision n°30/CEI/BUR/10 du 09 août 2010 portant
publication du calendrier du processus électoral 2010-2013 en RDC et la
« para-constitutionnalité » au Congo-Kinshasa » ; « La
« résurrection juridique » de la Commission électorale indépendante
par la Cour suprême de justice (Arrêt du 27 août 2007, R. Const.055/
TSR) » sur
www.droitcongolais.info, sous Bibliographie et étude juridiques, sous Études
particulières.
[5] Pour le détail sur
cette question, lire Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE, « La « résurrection juridique »
de la Commission électorale indépendante par la Cour suprême de justice (Arrêt
du 27 août 2007, R. Const.055/ TSR) » sur www.droitcongolais.info, sous
Bibliographie et étude juridiques, sous Études particulières.
[6] Pour
plus de détail sur la question, lire Constantin YATALA NSOMWE NTAMBWE, « L’échéance du délai constitutionnel pour la mise en place des nouvelles
provinces au Congo-Kinshasa » sur
www.droitcongolais.info, sous Bibliographie et étude juridiques, sous Études
particulières. L’art. 227 vaut la peine qu’on s’y arrête un instant ici. Il est ainsi
libellé : « Les
provinces telles qu’énumérées par l’article
2 de la présente Constitution constituent les circonscriptions électorales des
sénateurs de la première législature. La loi électorale détermine les
conditions d’attribution d’un
quota additionnel à la ville de Kinshasa pour les élections des
sénateurs. » De quelle loi électorale s’agit-il? De toutes les
manières, c’est la loi en vigueur. La réponse peut paraître aller de soi, mais
cette loi peut être antérieure ou postérieure à la Constitution. Aussi, si une
nouvelle loi électorale est promulguée, c’est
elle qui est concernée. Mais si elle ne l’a
pas encore été, ça ne peut être que l’ancienne
loi expurgée des dispositions contraires à la Constitution en vigueur, ce qui
nécessite un examen minutieux de sa constitutionnalité, article après article.
[7] Art. 203 Cst Tr: « La législation
actuellement en vigueur, pour autant qu'elle n'est pas contraire à la Constitution
de la Transition, reste applicable aussi longtemps qu'elle n'aura pas été
modifiée ou abrogée. »
[8] Art. 202 Cst
Tr : «Toutes les
dispositions constitutionnelles antérieures, notamment le Décret-Loi
constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997 relatif à l'organisation et à l'exercice
du pouvoir en République Démocratique du Congo, tel que modifié et complété à
ce jour, sont abrogées et remplacées par la présente Constitution de la Transition
de la République Démocratique du Congo. »
[9] On peut entendre
« para-constitutionnalisme », une doctrine selon laquelle les
institutions étatiques peuvent violer impunément la Constitution et continuer
de fonctionner en dehors ou à côté de celle-ci instaurant ainsi un régime fondé
sur l’arbitraire dans un autre régime officiellement fondé sur le droit.
